Il Passante di Mestre rappresenta un opera infrastrutturale di rilevante importanza per
favorire il transito di merci e passeggeri lungo il corridoio adriatico e verso i paesi dell’Est
europeo, essendo tra l’altro finalizzata a garantire la continuità delle grandi direttrici europee
(Corridoio V – Lisbona Kiev).
Esso, inoltre, operando una separazione dei flussi di traffico di attraversamento
verso l’Est europeo da quelli relativi al territorio urbano dell’area Mestre - Venezia, che
continua a gravare sulla tangenziale di Mestre, contribuirà al riordino del sistema della
viabilità ordinaria .
La realizzazione dell’opera ha presentato una complessità tecnica rilevabile attraverso
gli specifici allegati esaminati ed inseriti nella presente relazione, e per la circostanza di fatto
derivante dall’essere sostanzialmente localizzata in un’ area peri-urbana fortemente
interessata dal trasporto di persone e merci.
Pur tuttavia, non può non rappresentarsi la peculiarità della realizzazione
dell’infrastruttura in questione mediante le ordinanze di protezione civile, che da strumento
emergenziale concepito per far fronte a situazioni di catastrofe o calamità naturale, è divenuto
la modalità ordinaria di intervento per la soluzione di problematiche che, pur rilevanti come la
mobilità stradale, risultano del tutto estranee ai presupposti normativi tassativamente indicati
dal legislatore.
Deve, peraltro, evidenziarsi che, come è riscontrabile nell’analisi svolta nelle pagine
precedenti, l’ipotesi del Passante autostradale di Mestre ha assunto il ruolo di “apripista” per
una serie di ulteriori dichiarazioni di stato di emergenza in materia di traffico e viabilità,
fattispecie che difetta dei requisiti preliminari dell’urgenza e dell’indifferibilità, in quanto
riferito a situazioni ampiamente prevedibili e risolvibili con interventi tempestivi modulabili
nel tempo.
Va, altresì, rimarcata l’improprietà della dichiarazione dello stato di emergenza alle
grandi opere infrastrutturali. Pare, infatti, trattarsi di una contraddizione logico-giuridica in
termini, giacchè la realizzazione di qualsiasi opera infrastrutturale non risulta conciliabile con il
disposto dall’articolo 1 della già citata direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri del 22
ottobre 2004, che limita la dichiarazione dello stato di emergenza al tempo necessario per
la realizzazione dei “ primi interventi” indispensabili a fronteggiare lo stato di calamità.
Inoltre, la piena funzionalità di una grande opera non è raggiungibile con il mero
completamento, quand’anche “urgente”, dell’opera principale, ma discende, come è ovvio, dal
completamento di un assetto viario, anche ordinario, più generale e complesso, come ben
dimostra proprio il caso del Passante autostradale di Mestre/ opere complementari e della
terza corsia dell’A4 – Venezia - Trieste. Sotto quest’ultimo aspetto, sembra essersi realizzata
una diacronia alquanto rilevante, dal momento che la congestione che si realizza
all’immissione del passante di Mestre sulla A4 Venezia - Trieste era ipotizzabile già in sede di
progettazione del Passante, con conseguente ottimizzazione delle risorse disponibili.
Al contrario, attraverso la reiterazione delle ordinanze di protezione civile, reiterazione
che come si è detto, si rende necessaria se applicata ad un’infrastruttura stradale, intesa
come complesso organizzato di opere, si realizza, nei fatti, una “stabilizzazione”
dell’emergenza e del regime straordinario ad esso connesso. Ciò sembra essere confermato
dallo stesso CIPE nella “Relazione allo Stato di attuazione del Programma Infrastrutture
Strategiche” della seduta del 6 marzo 2009, laddove si legge che “sebbene i presupposti per
l’attivazione di tali poteri siano necessariamente circoscrivibili a casi di particolare emergenza,
che ovviamente non ricorrono per gran parte delle opere inserite nel Programma, il ricorso ad
essi può dare risultati positivi, come nel caso del Passante di Mestre”.
Questa ottica sostanzialista, che giustifica il mezzo in relazione al risultato, rischia di
sacrificare il principio di legalità e di certezza del diritto, non affrontando le criticità, ma
viceversa, scavalcando completamente il sistema delle regole per la realizzazione delle opere
pubbliche, di cui alla legge obiettivo 441/2001, che già rappresenta una modalità eccezionale
di realizzazione delle stesse.
La mutazione – per così dire “genetica” - delle ordinanze di protezione civile,
operata dalla prassi che si è finora illustrata, ha trasformato impropriamente questo
strumento in mezzo ordinario di soluzione ai problemi organizzativi dell’apparato
amministrativo pubblico, provocando una marginalizzazione dei procedimenti di affidamento
normativamente previsti (codice dei contratti) e l’esclusione degli organi di controllo come la
Corte dei conti o l’Autorità di vigilanza sui contratti pubblici. Per questo motivo, in futuro, il
ricorso a tali strumenti eccezionali, quali le ordinanze di protezione civile, dovrebbe
circoscriversi ad “…eventi equiparabili a quelli calamitosi e catastrofici, che a norma dell’articolo 2,
per intensità ed estensione, vanno fronteggiati con mezzi e poteri più efficaci di quelli,
evidentemente inidonei, ordinari e che perciò legittimano la dichiarazione dello stato di emergenza
dell’articolo 5..” (Cons. Stato, Sez. VI, n. 654 del 28.01.2011).
In ogni caso, la creazione di una struttura commissariale ad hoc rappresenta un “costo
indiretto” dell’infrastruttura medesima, che dovrebbe essere contemplato come onere riferibile
all’opera stessa.
Deve, altresì, rilevarsi come sembra dedursi la difficoltà di reperire adeguate risorse
finanziarie per le nuove opere previste dalla Terza perizia di Variante. Infatti, la nuova
convenzione sottoscritta tra ANAS S.p.a. e CAV S.p.a. in data 23.03.2010, prevede per la CAV
S.p.a. non più solo la gestione del tratto autostradale Passante di Mestre, ma anche a suo
carico la realizzazione di nuove opere per un importo pari a 279 M. euro.
Sul punto, tuttavia, si attende il parere del Consiglio di Stato, investito, quale organo
consultivo, dal MIT, e non ancora depositato.
Alla luce della circostanza che l’opera di cui trattasi ha subito, ad oggi, ben tre varianti
progettuali, si sottolinea, per il futuro, la necessità di una effettiva analisi economicofinanziaria
degli investimenti fin dalle fasi iniziali della progettazione, per poterne valutare ex
ante la fattibilità e la finanziabilità, nonché per definire una corretta analisi e allocazione dei
rischi associati alla realizzazione e gestione delle opere.
Deve, inoltre, rilevarsi che, spesso, i costi delle opere pubbliche crescano anche a
causa delle cd. “opere compensative”, che vengono richieste dagli enti locali incisi nel
territorio dalla realizzazione dell’investimento. Tali richieste rappresentano, talvolta,
realizzazioni del tutto scisse dal carattere di attenuazione dell’impatto sul territorio dell’opera
principale, e vengono modificate nel corso della realizzazione dell’opera stessa.
Anche la questione delle compensazioni dovrebbe essere chiarita in sede di progetto
preliminare in senso quantitativo, definendone preventivamente l’onere economico, ed in
senso qualitativo, giacchè dovrebbero essere tali solo quelle generate direttamente
dall’impatto dell’infrastruttura sul territorio e destinate alla mitigazione dei suoi effetti
sull’ambiente e sulla collettività interessate.
Infine, il Ministero delle Infrastrutture e trasporti, Dipartimento per le Infrastrutture, gli
affari generali ed il Personale – Direzione generale del personale e degli affari generali ha
comunicato, infine, che i disallineamenti contabili, rilevati in sede istruttoria sul capitolo di
bilancio 7060, sono frutto “…di mero errore di inserimento del contributo diretto a favore di
ANAS S.p.a.” ed a seguito della presente indagine sono stati corretti. Per il futuro si invita
l’Amministrazione a voler apprestare maggiore attenzione e tempestività nell’aggiornamento di
dati contabili, in quanto tali irregolarità risultano fuorvianti ai fini del controllo sulla gestione ed
influiscono sulle valutazioni relative all’andamento della finanza pubblica.
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